Capítulo 1
Estado Comunitario: Desarrollopara Todos

1.1. Consideraciones generales
Un Plan de Desarrollo es una oportunidad para so˜nar con un país mejory para diseñar los instrumentos que permitan aproximar lo que se tiene a lo que se quiere. Un Plan de Desarrollo es, sin embargo, un ejercicio intelectual y técnico con restricciones. En este sentido, constituye la búsqueda de un adecuado balance entre objetivos y limitaciones, siempre tratando de incrementar el bienestar de la población.
El presente Plan de Desarrollo tiene la particularidad de ser el primero que formula un Gobierno reelegido para un per´ıodo inmediato. Es decir, un gobierno que la historia juzgar´a por ocho a˜nos de gesti´on. Adicionalmente, cuenta con antecedentes e insumos que anteriores planes no ten´ıan. Por ejemplo, la visión de Gobierno 2002-2006 y 2006-2010; el Plan de Desarrollo 2002-2006

Hacia un Estado Comunitario, la Visíon Colombia II
Centenario: 2019 (conocida como Visi´on 2019); la Agenda interna; la Misión para el diseño de una estrategia para la reducci´on de la pobreza y la desigualdad -MERPD-; y el Marco de gasto de mediano plazo -MGMP-.La Visión 2019 fue un ejercicio de planeaci´on de largo plazo, iniciado
desde el Gobierno, durante el per´ıodo 2002-2006. Buscaba definir cuál es la Colombia que queremos tener en el segundo centenario de nuestra vida republicana.
La Agenda Interna es un trabajo de reflexi´on, con amplia participación regional y sectorial, sobre las necesidades de adecuaci´on de la estructura productiva ante la perspectiva de internacionalizaci´on de la econom´ıa colombiana. La MERPD fue un estudio t´ecnico, convocado por el Gobierno pero independiente en su composici´on, que propuso un conjunto de recomendaciones para superar la pobreza y la desigualdad. El MGMP es un ejercicio de formulaci´on de un presupuesto de mediano plazo, realizado por primera vez en el pa´ıs, el cual es compatible con las metas de estabilidad macroeconómica requeridas como pre-condici´on para el desarrollo económico.

En un Plan con una visión de largo plazo, los ajustes en el trabajo cotidiano son predecibles; y lo predecible, aunque dif´ıcil, construye confianza. Por eso, el Plan Nacional de Desarrollo armoniza la Visi´on Colombia 2019, la agenda de competitividad, las metas Sociales del Milenio y las propuestas por la MERPD, y encamina al pa´ıs a su cumplimiento. En un Plan Nacional de Desarrollo para cuatro a˜nos, el nuevo Gobierno fija las l´ıneas principales del camino que piensa transitar. En este Plan hay soluci´on de continuidad, un natural enlace entre las pol´ıticas sobre las cuales avanz´o en el cuatrienio anterior y en las que avanzar´a en el presente. Hay un adecuado balance entre continuidad y cambio. No copia el anterior, pero tampoco lo ignora.

El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, as´ı como la Visi´on 2019, privilegiaron cuatro objetivos fundamentales: el mejoramiento del Estado(incrementar la transparencia y eficiencia del Estado) en el Plan y (un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos) en la Visión); la Seguridad Democrática (brindar seguridad democr´atica)) en el Plan y una (sociedad de ciudadanos libres y responsables) en la Visión); el crecimiento (impulsar el crecimiento econ´omico sostenible y la generaci´on de empleo)) en el Plan y (una economía que garantice mayor nivel de bienestar)) en la Visi´on); la equidad social (construir equidad social) en el Plan y (una sociedad m´as igualitaria y solidaria )) en la Visi´on). Esos cuatro objetivos siguen siendo centrales en el Plan 2006-2010. A cada uno de ellos, se dedica un cap´ıtulo en este documento.
El Plan de Desarrollo es un Plan de Sociedad, es decir, trasciende a un Plan de Gobierno y a un Plan de Estado. Por ende, el Plan debe prever e incorporar la reacci´on del sector privado a las pol´ıticas del Estado, y la reacción e impacto sobre los sectores sociales de estas pol´ıticas. Adicionalmente, no puede ser visto ´unicamente como un compendio de los planes de gasto de las diversas entidades del sector p´ublico, sin desconocer la importancia de este componente.
En este Plan se sostiene que el sector privado tiene un papel central en el crecimiento.

En particular, se argumenta que la tarea de generaci´on de riqueza es fundamentalmente una responsabilidad del sector privado. Lo anterior no quiere decir que el Estado no tenga ning´un papel. Todo lo contrario: el Estado tiene, al menos, tres papeles fundamentales. El primero es proveer un ambiente adecuado para el crecimiento. El segundo es generar las condiciones necesarias para que una concepci´on amplia de desarrollo complemente al crecimiento. En particular, en este aspecto, el Estado debe ser el veedor de la equidad social, asegur´andose que los beneficios del crecimiento irriguen a toda la poblaci´on. Y tercero, el Estado debe ser promotor. Es decir, debe iniciar el desarrollo de actividades o proyectos promisorios en los que, al
principio, el sector privado no quiera involucrarse. Esto no quiere decir que se vuelva empresario, se trata de sentar las bases para iniciar el desarrollo de la actividad. Este Plan concibe al Estado Comunitario como el instrumento adecuado para lograr estos fines.
El Plan de Desarrollo no adopta una posici´on dogm´atica en el debate Estado-mercados. El Plan reconoce que hay dos tipos de interacciones entre los individuos: (1) las destinadas a promover intereses privados; y (2) las destinadas a promover intereses colectivos. Se podr´ıa decir que, en general, es mejor que las interacciones del primer tipo sean coordinadas por los mercados, aunque el Estado bien puede tener una participaci´on muy importante en ellas, por ejemplo por medio de la definici´on del marco normativo que las regula, o por medio de la actividad promotora, en el sentido que se indic´o arriba. Las segundas, por su parte, requieren de una participaci´on activa del Estado. Este Plan reconoce que tanto los mercados como el Estado tienen deficiencias en Colombia, y que ambos, deben ser mejorados. Así , no ve un debate entre m´as Estado (una visi´on estatista de la sociedad) o m´as mercados (una visi´on ((neoliberal)) de la sociedad). El problema que este Plan enfrenta, es el de proveer, tanto un mejor Estado, como unos mejores mercados.
La obligaci´on del Estado es doble: proveer un ambiente adecuado para que el crecimiento sea alto y sostenido y garantizar que el crecimiento beneficie a todos. Estos son, en el fondo, los retos que enfrenta el Plan de Desarrollo Estado Comunitario: Desarrollo para Todos.
La Seguridad Democr´atica como camino de reconciliación, la erradicación de la pobreza como camino de consolidaci´on de la unidad nacional y la transparencia como camino de construcci´on de confianza, son pilares para la materializaci´on del Plan de Desarrollo en pol´ıticas específicas.

Creemos, y así lo desarrolla el Plan, en un Estado Comunitario, promotor y subsidiario. ´Arbitro, no invasor. El Estado Comunitario es el medio para que la actividad p´ublica beneficie a los gobernados, es decir, a toda la poblaci´on y no a los funcionarios, a los grupos de poder, a la politiquer´ıa o las burocracias laborales. En otras palabras, el Estado comunitario existe para beneficio de la gente, no de si mismo.
El Estado Comunitario es participaci´on ciudadana en la toma de decisiones públicas, en su ejecuci´on y supervisi´on. Es garant´ıa de transparencia, eficiencia y equidad en el resultado de la acci´on oficial. La exigencia ciudadana permanente demanda sincero af´an de los funcionarios, prudencia en el compromiso, diligencia en la acci´on, imaginaci´on para explorar opciones y superar obst´aculos. La presencia continua del funcionario, de cara a la comunidad, facilita el acceso a la informaci´on, conocimiento de cifras, conciencia sobre posibilidades y limitaciones, reflexi´on sobre obligaciones y confianza en las instituciones.

El Estado tiene que desempe˜narse como garante de cohesi´on social, defensor del medio ambiente y promotor de crecimiento econ´omico y la equidad. El Estado promotor no es el Estado empresario, absorbente, que marchita la iniciativa privada. La funci´on de promover implica llenar vac´ıos, acometer una labor subsidiaria y, por lo general, temporal.
El patrimonio p´ublico tiene que ser eficiente en el servicio a la comunidad.
Debemos conciliar el robustecimiento del patrimonio público y el mejor servicio a los ciudadanos. El Estado sostenible, por eficiencia en gestión y aprobaci´on popular, es la s´ıntesis que se aleja por igual del burocratismo anacrónico y del dogma de desmantelar lo estatal. Lo p´ublico es la propiedad de toda la sociedad, que impone superior cuidado, diligencia en su administración y energ´ıa en la toma de decisiones para su mejora.
Este Plan le da especial relevancia a la tarea reformadora del Estado para crear riqueza p´ublica, proveer buenos servicios, asignar sus recursos a la equidad y a lo que es prioritario.
Para cimentar confianza en la administración, se propone profundizar la participaci´on comunitaria en audiencias de contrataci´on, consultas sobre transacciones de litigios, difusión previa al perfeccionamiento de compraventas o capitalizaciones.
La dial´ectica propuesta, el ritmo de movimiento permanente, debe darse en el ciclo de acometer, evaluar, ajustar y rectificar cuando sea necesario. Es decir, este gobierno pondr´a mucho empe˜no en las reformas propuestas y adelantadas con patriotismo. Por el contrario, atacar´a con especial vigor el estancamiento y la corrupción.
Este Plan de Desarrollo impulsa la participaci´on ciudadana, connatural al Estado Comunitario, la cual es garantizada por la Seguridad Democrática.

1.3. Seguridad Democrática
Nuestra Patria le exige a este gobierno continuar la tarea por una Nación que haga de la Seguridad Democr´atica un homenaje a la eficacia del pluralismo, un puente hacia la paz. Una Naci´on que afiance la confianza en la democracia, a trav´es de un prop´osito de transparencia total, primero en la acción pública para dar ejemplo y, por supuesto, con la exigencia para que esa transparencia se d´e en la acci´on de los particulares. Colombia enfrenta un desaf´ıo inmenso y, este gobierno, en lugar de recortar las libertades so pretexto de enfrentar el terrorismo, ha aumentado el ejercicio pr´actico de ´estas. El que se siente en la cotidianeidad. Con una política que en lugar de afectar los derechos humanos con la justificación de superar la inseguridad, todos los d´ıas est´a m´as comprometida con su respeto como condici´on de legitimidad de esa pol´ıtica de seguridad. La política de Seguridad Democr´atica ha sido un instrumento de defensa
de la democracia. Una herramienta para generar confianza, inversión y crecimiento. Un medio para la erradicaci´on de la pobreza y la construcción definitiva de la paz y la reconciliaci´on nacional, que no es unanimismo, sino fraternidad del debate.
Se requieren la seguridad y las libertades para la confianza del inversionista.
El crecimiento no se da sino en un ambiente propicio. El crecimiento sólo se da cuando hay un respeto firme a los derechos m´as b´asicos: la vida, la libertad individual, el respeto a uno mismo, como marco de libertad para el resto de individuos. Crecimiento necesario para que crezca el empleo, para que crezcan los ingresos laborales y para que crezcan los recursos para la política social. Y se requiere la pol´ıtica social para que se selle la unión fraterna entre todos los colombianos, para que se legitime nuestra seguridad y se legitimen nuestras libertades.

1.4. Crecimiento sostenido que beneficie a todos
Pensar en el desarrollo es un inmenso reto intelectual y un compromiso nacional. Si las pol´ıticas de desarrollo tienen ´exito, millones de compatriotas tendr´an la posibilidad de ampliar su espacio de escogencias y de incrementar su bienestar: tendr´an m´as libertad de elegir. El desarrollo es libertad. Una pol´ıtica de desarrollo exitosa permite que millones de personas puedan levantarse por encima de la mera supervivencia, salgan de la pobreza y tengan espacio para que puedan orientar sus vidas a fines personalmente m´as elevados. Si, por el contrario, las pol´ıticas de desarrollo fracasan, ellos seguir´an en la pobreza.
Al Plan de Desarrollo lo gu´ıa la convicci´on de que hay que estimular un acelerado crecimiento, hacerlo sostenible en el tiempo, y simult´aneamente, superar la pobreza y construir equidad. Eso tiene que llevarse de la mano. Hay que construir condiciones para que haya confianza inversionista, para el crecimiento sostenido y vigoroso de la econom´ıa, y al mismo tiempo para superar la pobreza y mejorar las condiciones de equidad. Para ello hay que hacer grandes esfuerzos en seguridad, en incremento del capital humano, el capital f´ısico y el capital social, en comercio internacional, en manejo macroecon´omico, tributaci´on, en administraci´on p´ublica y una conciencia colectiva en la cual cada qui´en se sienta comprometido con la comunidad, con una actitud profundamente solidaria. Todo ello, para la legitimación de las instituciones.
La educaci´on, la investigaci´on, la aplicaci´on de conocimientos, el capital físico y el humano, el crédito popular y el apoyo al emprendimiento serán los pilares de competitividad que aumenten el ingreso y mejoren su distribucón.
El Estado tiene que estar comprometido por igual con el crecimiento y con la equidad. Este Gobierno no toma ninguna de las dos posiciones que han dominado la teor´ıa: una dice que lo ´unico importante es crecer, mientras que la otra relega el crecimiento y s´olo le da importancia a la redistribuci´on. El Plan, interpretando al Gobierno, tiene una vocación: crecimiento econó mico vigoroso con horizonte de largo plazo y construcci´on veloz de equidad. El Plan es una pol´ıtica social estructural, un conjunto arm´onico de acciones sociales que deben producir positivos impactos en bienestar.
La competitividad se logra a partir de dos grandes transformaciones, el desarrollo del capital humano y del capital f´ısico. La importancia del capital humano es innegable: a partir del crecimiento y mejoramiento del capital humano, se hace infraestructura, se construye capital físico. De otro lado, inversi´on en infraestructura genera, a su vez, capital humano.
El prop´osito de un crecimiento del 5 por ciento anual, apunta a poder superar la pobreza y a empezar a demostrar mejores tendencias en contra de la desigualdad. La estrategia de lucha contra la pobreza extrema, pilar de la pol´ıtica social durante el cuatrienio 2006-2010, es una iniciativa para llevar todos los instrumentos de pol´ıtica social a un universo de familias, para reivindicarlas y que logren evadir las trampas de pobreza en las que se encuentran.
En ese marco de confianza es fundamental, para la reactivación económica, que el pa´ıs avance en el saneamiento fiscal, en su estabilidad macroecon ´omica y en la estabilidad en las reglas de juego. Estos elementos, son los garantes ´unicos de que el crecimiento en efecto se de y de que las polóticas sociales se puedan llevar a cabo. Es decir, son una condici´on necesaria para que la reducci´on de la pobreza y las mejores en equidad se hagan realidad.
En la lucha por la estabilidad macroecon´omica, se ha logrado un aumento de los ingresos del Estado y una disminuci´on de sus gastos. Para aumentar los ingresos ha sido muy importante la mayor confianza del sector privado, el mejor comportamiento de la econom´ıa, la introducci´on de las reformas tributarias, el control de la evasi´on a trav´es del Sistema Muisca y otros instrumentos.

Legado del anterior cuatrienio a la administraci´on p´ublica colombiana y a su econom´ıa, es la Reforma del Estado. Se hizo con la visi´on de que Colombia tenga un crecimiento econ´omico liderado por el sector privado, sin fomentar las privatizaciones a ultranza, ni mantener entidades p´ublicas ineficientes y poco transparentes, solo por evitar el costo de cerrarlas, reestructurarlas o capitalizarlas.
Se prefiri´o la tesis del Estado sostenible, eficiente, transparente, no obstaculizante, a la tesis de que hay que declinar el Estado y entregarlo todo al mercado. Superamos el debate polarizante y buscamos nuevas soluciones, nuevas visiones con mejores resultados pr´acticos, que han creado una mejor atm´osfera para el desarrollo del sector privado. Ejemplos hay muchos, el caso de Telecom o la reestructuraci´on de la red hospitalaria del pa´ıs, que han mostrado las beneficios de adelantar procesos bien estructurados, desprovistos de ideolog´ıas, enfocados a la consecuci´on de metas de eficiencia y buen servicio. Un punto fundamental del Plan es consolidar la confianza. El Gobierno es muy cuidadoso en todos los pasos que da, para no alterar esa confianza.

Es una política de País: independientemente de sus discrepancias con el Gobierno, todos los colombianos debemos ayudar a consolidar la confianza en Colombia. La confianza, como factor de crecimiento, es m´as importante hoy, que la mayor´ıa de los otros activos.

La democracia no es sostenible cuando se sustenta en un andamiaje socioeconómico excluyente. Tampoco es sostenible cuando la din´amica de las ideas cursa por el camino de la lucha de clases. Ni exclusión, ni lucha de clases.

Una Nación solidaria; una Nación en permanente debate, razón de ser del pluralismo democrático, pero sin antagonismos insuperables, con vocación de lograr acuerdos, a pesar de que se mantengan diferencias.

El Plan Nacional de Desarrollo no es un plan de gastos El Plan no puede ser visto como un compendio de los planes de gasto de las diversas entidades del sector público. Una lógica tradicional de la planeacóon consiste en identificar unos objetivos o metas y asignarles unos recursos para su logro. El monto de los recursos asignados describe la prioridad que el proceso de planeaci´on ha asignado a cada uno de los objetivos. Es la lógica de que los objetivos alcanzados son una funci´on de los recursos asignados.
Detr´as de esta funci´on hay, naturalmente, una preocupaci´on por la eficiencia con que los recursos son utilizados.El Plan de Desarrollo debe asignar recursos escasos a objetivos prioritarios, con reglas que hagan m´as eficientes y equitativos los resultados sociales.
All´ı juega un papel muy importante el proceso de participaci´on activa de la comunidad en el desarrollo de soluciones, en un Estado Comunitario. Muchos de los resultados sociales están fuera del control directo del Estado, y son más bien el resultado espont´aneo de la interacci´on humana bajo las reglas con las cuales efectivamente opera la sociedad (que pueden ser bien distintas a sus reglas formales). La tasa de crecimiento econ´omico de un pa´ıs no est´a condicionada sólo por los recursos que el Estado asigne al crecimiento, sino que depende de millones de decisiones privadas, tomadas descentralizadamente, que en conjunto determinan el progreso de un país.

Los incentivos y las restricciones que imponen las reglas del juego social son muy importantes. La planeaci´on no se debe evaluar s´olo por la asignación de recursos p´ublicos que hace el Estado, sino tambi´en por la capacidad de reflexionar sobre el mejor conjunto de reglas posible para la sociedad: es viable que un cambio adecuado de las reglas sociales, produzca resultados
sociales m´as ben´eficos que los que resultar´ıan de dedicar ingentes recursos a tratar de cambiar los resultados, sin cambiar las reglas. El fortalecimiento de la participaci´on ciudadana que permite el Estado Comunitario, por ejemplo, a trav´es de los Consejos Comunales y del di´alogo abierto y transparente en el dise˜no de las pol´ıticas p´ublicas y de las soluciones a los problemas que aquejan a la sociedad, permite un cambio de las reglas sociales, acorde con la voluntad general.
Este Plan se construye con una l´ogica transversal m´as que sectorial, aunque incluye pol´ıticas sectoriales. Las pol´ıticas activas de promoci´on sectorial son necesarias. Sin embargo, bajo el principio de universalidad, los beneficios generales que recibe un sector, que pueden ser aplicables a otros, deben ser extendidos también a ellos. El dise˜no de las pol´ıticas sectoriales debe ser tal que ellas no impliquen la creaci´on de rentas sectorialmente excluyentes.

1.6. ¿De dónde venimos?
En 2002 el pa´ıs sufr´ıa las consecuencias de la crisis econ´omica del lustro anterior y de la falta de una política de seguridad. En el peróodo 1996-2001 la econom´ıa escasamente creció a un ritmo del 1% anual en promedio, y en 1999 se presentó el primer decrecimiento, de -4.3 %, en casi un siglo. La confianza, y por lo tanto la inversi´on y el consumo privado, decrecieron de manera continua en esos a˜nos y alcanzaron niveles históricamente bajos en 2000. El impacto social de la crisis fue enorme: el desempleo urbano super´o el 20 %, los ingresos de los hogares cayeron, especialmente los de los m´as pobres, y la pobreza y la desigualdad se dispararon. Cerca del 58% de la población colombiana era pobre en 2000 y el coeficiente de Gini salt´o a 0.6. Entre 1995 y 1999, m´as de dos millones de colombianos ingresaron a la pobreza.
En 2002 el pa´ıs no hab´ıa podido recuperar el ritmo de crecimiento económico. Algunos analistas llegaron a decir que Colombia, después de la recesión, había perdido la posibilidad de crecer, que se le hab´ıa olvidado cómo hacerlo.
Argumentaban que el desempe˜no en materia de crecimiento estaba influenciado por la historia reciente y que, como esta hab´ıa sido mala, no se podía esperar que la econom´ıa colombiana se recuperara en el corto plazo. Era la aplicaci´on de la idea que los economistas llaman ((hist´eresis)) (es decir, el peso de la historia) al crecimiento y sus determinantes.

El Gobierno desde el principio tuvo una perspectiva diferente. El diagóostico era claro. El problema era la p´erdida de confianza en el país, porque la situaci´on de seguridad interna era muy difícil. La inversi´on, tanto nacional como extranjera, buscaba otros horizontes o no se hacía, reduciendo las posibilidades de prosperidad y crecimiento. Uno de los principales activos de la tradici´on colombiana, la disciplina macroecon´omica y fiscal, parec´ıa también perdido. El ritmo de crecimiento del endeudamiento como proporción del PIB se torn´o insostenible, llegando a niveles de 54 %, cuando s´olo un lustro atr´as era inferior al 30 %. Como consecuencia, Colombia perdió su grado de inversi´on en los mercados financieros internacionales. Los niveles de inversión se redujeron sensiblemente y los hogares empezaron a consumir menos por la incertidumbre que se gener´o. El país, por esta vía, hab´ıa perdido la capacidad de crecer.
Desde el primer día, el Gobierno se propuso la ambiciosa meta de recuperar la confianza, condición necesaria para volver a crecer y mejorar así la calidad de vida de todos los colombianos. Para hacerlo, abordó tres políticas: la Seguridad Democr´atica, la reactivaci´on econ´omica y social y la transparencia. Los resultados han sido notables.
Colombia est´a creciendo a un ritmo cercano al 6 %, tasa que se compara favorablemente con los mejores momentos en el desempe˜no econ´omico de los ´ultimos treinta a˜nos. Esto ha hecho que, por primera vez, el PIB percápita supere los tres mil dólares. Lo más importante, sin embargo, es que el crecimiento promedio del per´ıodo 2003- 2006 alcanza el 5 %, es decir quintuplica el observado de 1996 al 2001 y casi duplica el de toda la d´ecada de los 90, que fue del orden de 2.8 %. La recuperaci´on del crecimiento económico ha ido de la mano de la reducci´on de la inflación, a niveles inferiores al 5 %, tambéen históricamente bajos.

Lo más importante es que, entre 2002 y 2005, el mayor crecimiento, combinado con buenas pol´ıticas sociales, logró reducir la pobreza en casi 10 puntos porcentuales (de 58% a 49 %). Se logró sacar de las redes de pobreza a mas de dos millones de compatriotas. Esto, sin contar con el efecto que tienen los subsidios públicos sobre la pobreza, el cual se ha estimado en cerca de 11
puntos -contabilizando este impacto, la pobreza hoy sería del 38 %. La pobreza extrema, por su parte, se redujo en seis puntos porcentuales (de 21% a 14.7%), con lo cual dos millones de personas lograron superar esta penosa condición. Así mismo, la desigualdad del ingreso se redujo en cerca de 5 puntos y, aunque sigue siendo alta, estamos dando los primeros pasos para lograr
una sociedad m´as igualitaria. Durante el per´ıodo de alto crecimiento (2003-2006), el ingreso del 50% m´as pobre de la poblaci´on creci´o cerca del doble que el ingreso del 10% m´as rico. Es decir, el 50% m´as pobre gan´o participación en el PIB, mientras que el 10% m´as rico la perdií. La mejora en los indicadores de pobreza y desigualdad ha estado mediada por una recuperaci´on importante del empleo y los ingresos. El desempleo, por ejemplo, se ha reducido a niveles alrededor del 12% y los ingresos laborales han crecido cerca del 10% durante el período, con un comportamiento aún más positivo en los trabajadores más pobres.

Estos logros no se han conseguido solamente con crecimiento, sino con la aplicaciín de políticas sociales adecuadas. Se crearon 1.4 millones de nuevos cupos en la educaci´on básica y media, la cartera del Icetex pasí de 500 mil a 800 mil millones de pesos, aumentando la cobertura de la educación superior de manera importante. El Sena que capacitaba 1 mill´on 100 mil estudiantes
en 2002, pas´o a 4 millones en 2006, con un incremento de 8 millones de horas ense˜nadas. Se crearon 8 millones de cupos en el régimen subsidiado de salud -casi los mismos de todo el peróido 1993-2002. Adicionalmente, se han reestructurado 128 hospitales. La falta de activos, entre ellos la vivienda de calidad, es uno de los principales problemas que enfrentan los pobres. Se han
entregado 390 mil soluciones de vivienda y se han vinculado 3.1 millones de colombianos a los servicios de acueducto y 3.8 millones a los de alcantarillado. Las entidades de primer y segundo piso desembolsaron m´as de 7.8 billones de pesos en cr´edito, beneficiando a 32 millones de colombianos, y a 1 millón 800 mil personas con microcrédito. Como elemento fundamental de este desarrollo, el Conpes aprobó la pol´ıtica de la Banca de las Oportunidades con una inversi´on inicial de 120.000 millones de pesos, procedente de la venta de Granbanco. El acceso a servicios financieros en el sector agropecuario se ha ampliado a trav´es de instrumentos como el Certificado de Incentivo Forestal (CIF) y el Incentivo de Capacitaci´on Rural (ICR), que entregó 14.431 incentivos por 131 mil millones de pesos para apoyar inversiones por 672 mil millones de pesos en plantaciones de cultivos de tard´ıo rendimiento, adecuaci ´on de tierras e inversi´on en maquinarias y equipos, entre otros. Para romper los círculos de pobreza, este Gobierno decidi´o darle continuidad al programa ((Familias en Acci´on)), al inicio de la actual administraci´on 250 mil familias eran beneficiarias, hoy tenemos alrededor de 650 mil y la meta es llegar a un mill´on quinientas mil en 2007.
Dentro de esta recuperaci´on de la confianza, combinada con pol´ıticas sociales exitosas y, en general, bien focalizadas hacia los pobres, la política de seguridad democr´atica no ha sido un fin, sino un camino para la reconciliacióon y la prosperidad. Ha sido un medio para recuperar este país para sus habitantes, particularmente los pobres. En este sentido, fuera de los innegables logros en materia de preservación de la vida (reducci´on de 40% en los homicidios y 78% en los secuestros), la pol´ıtica de seguridad democrática ha tenido un componente importante de pol´ıtica social, reflejado en recursos por 1.5 billones de pesos para atender desplazados, reinsertados y familias guardabosques. Contrario a la creencia popular, mientras el gasto militar se mantuvo en cerca de 3.6% del PIB entre 2002 y 2006, el gasto en los principales programas sociales aumentó en 0.6% del PIB en el mismo periodo, ascendiendo a 7.8% del PIB en 2006.
El Gobierno es consciente de que a´un falta mucho por hacer, pero creemos que el pa´ıs va por buen camino: los diversos indicadores así lo registran. La recuperaci´on del crecimiento econ´omico es un magnífico logro, aunque no el ´unico. La reducci´on de la pobreza y de la desigualdad que este crecimiento ha tra´ıdo, es a´un m´as importante. Consolidar y profundizar los logros y la recuperaci´on econ´omica y social, es la tarea de los pr´oximos cuatro años.

Por ende, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario: Desarrollo para Todos, est´a estructurado para garantizar que el crecimiento económico sea sostenible y que los beneficios se distribuyan entre toda la población. El cuarto cap´ıtulo de este documento recoge la discusi´on sobre la sostenibilidad del crecimiento. Los cap´ıtulos 2, 3, 5 y 6 discuten c´omo garantizar que el mayor crecimiento sirva para financiar el desarrollo, entendido ´este, de manera amplia.

Pensando sobre el crecimiento
Colombia ha mejorado su capacidad institucional de manejo de ciclos de corto plazo. Las principales innovaciones en este sentido son:

(1) se tiene un Banco Central independiente, que conduce la pol´ıtica monetaria bajo el marco denominado de inflaci´on objetivo, que permite ser expansivo en la fase baja del ciclo, y que obliga a ser contractivo en la fase alta (inflacionaria) del ciclo. (2) Se tiene un r´egimen de tasa de cambio en esencia flotante. (3)Aunque no se puede decir que la política fiscal tiene la flexibilidad necesaria para que pueda ser usada como instrumento contracáclico, sí se puede afirmar que los elementos explosivos que la caracterizaron en la segunda mitad de los años noventa han sido conjurados.
Hay elementos de recuperación estructural en el crecimiento actual, basado en una mayor percepci´on de seguridad, en la generación de la confianza y en el aumento de la inversi´on que ´esta ha tra´ıdo. El crecimiento ser´a sostenido si la solidez institucional se consolida.
El pa´ıs tiene alternativas que ser´an radicalmente distintas si, durante los pr´oximos 30 a˜nos, el producto crece, digamos, al 2% o al 6 %. Duplicar el ingreso cuando se crece al 2% toma 35 a˜nos, cuando se crece al 6% toma 11 a˜nos. Con esto se puede decir que en los ´ultimos cuatro a˜nos hemos adelantado el futuro en casi un cuarto de siglo, es decir, en una generación.
Los temas que propone el Plan para lograr crecimiento son: ahorro e inversión en capital f´ısico; ciencia, tecnolog´ıa, innovaci´on, conocimiento y capital humano; comercio y geograf´ıa; poblaci´on, demograf´ıa, familia y reproducción instituciones y políticas nacionales; y cultura, valores y capital social.
Los modelos m´as b´asicos de crecimiento (Solow [82, 1956]) enfatizan la importancia del ahorro y la acumulaci´on de capital. En consecuencia el Plan promueve el ahorro y su canalizaci´on hacia la inversi´on productiva, buscando generar incentivos para que los colombianos ahorren y para que los extranjeros traigan su ahorro a Colombia. El Plan no hace distinciones entre el
ahorro nacional y el extranjero, ni entre el inversionista local y el extranjero:
se trata de promover la inversi´on, tanto local como extranjera. Se enfatiza adem´as en tecnología y pol´ıtica de competencia, (Jones y Manuelli [52, 2005]; Aghion y Howitt [4, 2005]; Gancia y Zilibotti [42, 2005]). Una vez montada una base empresarial, un motor esencial para inducir la innovación es la competencia: quien no siente la presi´on de la competencia, no se preocupa por mejorar sus pr´acticas productivas. La idea de que la noción de capital de los modelos tradicionales de crecimiento, referida al capital físico, debe ser ampliada para incluir otros tipos de capital, en los que debe figurar de manera prominente el capital humano, es otro de los entendimientos básicos de la teor´ıa moderna del crecimiento que este plan recoge. Benhabib y Spiegel [11, 2005]).
En una economía din´amica, la relación entre comercio internacional y crecimiento es compleja. Una integraci´on con la econom´ıa internacional es favorable al crecimiento. Algunos canales que pueden transmitir las externalidades internacionales del conocimiento son el comercio, la inversi´on extranjera directa, la migración de personal clave y la imitación.
La literatura reciente hace ´enfasis en la relaci´on entre transición demografica y crecimiento (Galor 2005): todos los procesos de aceleraci´on del crecimiento
han venido acompa˜nados de una fuerte transici´on demogrífica, que ha implicado, primero, una gran expansión de la poblaci´on, cuando los factores de morbilidad y mortalidad de la poblaciín se han controlado, y luego, una reducci´on sustancial del crecimiento poblacional.
Fuera de la tecnolog´ıa y el conocimiento, otro factor, al parecer más (fundamental), que ha venido ganando mucha importancia para explicar el crecimiento es el marco institucional. Las instituciones econ´omicas que estimulan el crecimiento econ´omico emergen cuando: (1) las instituciones políticas asignan poder a grupos con inter´es en el respeto (enforcement) amplio a
los derechos de propiedad, (2) crean restricciones efectivas a quienes detentan el poder y (3) hay relativamente pocas rentas que puedan ser capturadas por quienes detentan el poder.
Un estudio reciente de Inglehart y Welzel [51, 2005], basado en una masiva evidencia emp´ırica recogida pr´acticamente en todo el planeta, se˜nala que, detr´as de un buen desempe˜no econ´omico, hay un adecuado marco institucional, y que, detr´as de un buen marco institucional, hay un conjunto de valores adecuado..

La estrategia de desarrollo
Hoy en día se acepta que hay unos principios econ´omicos básicos o (deprimer orden) para lograr el desarrollo: La lista de Larry Summers 2003 (citado por Rodrik 2005) es la siguiente:
Habilidad para integrarse con la economía global a trav´es del comercio y la inversión Finanzas p´ublicas sostenibles y moneda sana Ambiente institucional con respeto a los contratos y a los derechos de propiedad
La lista de Dani Rodrik [2005] es la siguiente:

Protecci´on de derechos de propiedad
Respeto de los contratos
Competencia basada en el mercado
Incentivos apropiados
Moneda sana
Solvencia fiscal y sostenibilidad de la deuda Rodrik (2005) plantea que la unidad de los principios econ´omicos y la diversidad de los arreglos institucionales se puede describir en por lo menos tres niveles: el microecon´omico, el macroecon´omico y el social. Para cada uno de ellos se plantea un objetivo, unos principios universales, y unas preguntas para iluminar la posible diversidad institucional. En t´erminos microecon´omicos, el objetivo es la eficiencia productiva est ´atica y din´amica. Los principios universales son: (1) los derechos de propiedad (asegurar que los inversionistas actuales y potenciales puedan retener el beneficio de sus inversiones), los incentivos (alinear los incentivos de los productores con los beneficios y costos sociales), y el imperio de la ley (proveer un conjunto de reglas transparentes, estables y predecibles). Las preguntas en torno a la diversidad institucional son: (1) ¿qu´e tipo de derechos de propiedad? ¿Privados, p´ublicos, cooperativos? (2) ¿Qu´e tipo de r´egimen legal?

¿Derecho consuetudinario? ¿Derecho civil? ¿Adoptar o innovar? (3) ¿Cáal es el balance adecuado entre competencia en mercados descentralizados e intervención p´ublica? (4) ¿Qu´e tipos de instituciones financieras y gobierno corporativo son m´as adecuado para movilizar el ahorro dom´estico? (5) ¿Hay un papel p´ublico para estimular la generaci´on y absorci´on de tecnologíıa (protecci´on) de derechos de propiedad intelectual En términos macroeconómicos, el objetivo es la estabilidad macroeconómica y financiera. Los principios universales son: (1) moneda sana (no generar liquidez más all´a del incremento en la demanda por dinero nominal a una tasa de inflaci´on razonable), (2) sostenibilidad fiscal (asegurar que la deuda pública permanezca ((razonable)) y estable en relaci´on con los agregados nacionales), y (3) regulaci´on prudencial (evitar que el sistema financiero asuma demasiado riesgo). Las preguntas en torno a la diversidad institucional son: (1) ¿qu´e tan independiente debe ser el banco central? (2) ¿Cu´al es el régimen de tasa de cambio apropiado (dolarizaci´on, fijaci´on ajustable, flotación controlada, flotaci´on pura)? (3) ¿Debe ser la pol´ıtica fiscal restringida por reglas? Si s´ı, ¿cu´ales ser´ıan las reglas adecuadas? (4) ¿Cu´al debe ser el tamaño de la economía pública? (5) ¿Cuúl es el aparato regulatorio apropiado para el sistema financiero? (5) ¿Cu´al es el tratamiento regulatorio apropiado para las transacciones de la cuenta de capital?
En t´erminos de pol´ıtica social, el objetivo es la justicia distributiva y la reducci´on de la pobreza. Los principios universales son: (1) la focalización programas redistributivos deben ser focalizados tanto como sea posible en los beneficiarios deseados), y (2) la compatibilidad de incentivos (los programas redistributivos deben minimizar las distorsiones en los incentivos).
Las preguntas en torno a la diversidad institucional son: (1) ¿qu´e tan progresivo debe ser el sistema tributario? (2) ¿Deben ser los sistemas pensionales p´ublicos o privados? (3) ¿Cu´ales son los puntos de intervenci´on adecuados? ¿Sistema educacional? ¿Acceso a la salud? ¿Acceso al cr´edito? ¿Mercados laborales? ¿Sistema tributario? (4) ¿Cu´al es el papel de los (fondos sociales)? (5) ¿Redistribuci´on de dotaciones (reforma agraria, dotaciones en el momento de nacer)? (6) ¿Organizaci´on de los mercados laborales (descentralizados o institucionalizados)? (7) Modos de provisi´on de los servicios: ONG, arreglos participativos, etc.

En síntesis, el hecho de que se tengan los principios econ´omicos básicos claros, no implica que se tenga claridad sobre c´omo se deben implementaren términos institucionales. La forma como en este Plan se interpreta la anterior literatura es de la siguiente manera: sabemos que hay unos principios económicos básicos, que debemos respetar. Sin embargo, cada país tiene el derecho, y quiz´as el deber, de desarrollar unas formas institucionales propias, que den expresi´on adecuada a los principios econ´omicos básicos. Esta es, en gran medida, la principal tarea de este Plan.

El crecimiento económico sostenido en muchas partes del mundo ha logrado traducirse en una reducción de la pobreza (para Colombia, ver la figura 1.1). Esto se ha logrado en los países donde el buen desempeño econ´omico ha sido acompa˜nado por un conjunto de políticas y estrategias orientadas principalmente a combatir la denominada pobreza extrema. La evidencia muestra que los grupos m´as pobres de la población, resultan beneficiados al implementarse pol´ıticas de focalizaci´on de gasto público que complementan los beneficios impl´ıcitos que implica tener en un mayor crecimiento. A su vez, el crecimiento económico y las pol´ıticas de gasto deben ir acompañados con instituciones de buena calidad, que generen incentivos para que las personas que viven en condiciones de pobreza salgan de ella. A nivel acad´emico, existen corrientes de pensamiento en donde se reconoce el crecimiento como el principal veh´ıculo para reducir la pobreza, pero que advierten que la generaci´on de altas tasas de crecimiento de largo plazo puede llevar a una mayor desigualdad en el corto plazo, en tanto la sociedad completa su transici´on hacia un nivel de mayor prosperidad (esto es lo que se ha conocido como la curva de Kuznets). No obstante, es importante anotar que la puesta en pr´actica de pol´ıticas de erradicación de la pobreza permite que, durante el per´ıodo de transici´on, se presente una reducción de la desigualdad, por la v´ıa de mejorar la educación y por el incremento en la valorizaci´on del capital humano.
En la siguiente sección se muestra que el crecimiento tiene efectos positivos sobre la reducci´on de la pobreza. En particular se destaca que aquél puede servir como medio de financiamiento de pol´ıticas de gasto público orientadas a reducir en una primera instancia la pobreza y luego la desigualdad. Por lo tanto, la lucha contra la pobreza depende de los recursos disponibles y de la calidad de las políticas.
El Plan de Desarrollo plantea una estrategia para la reducci´on de la pobreza extrema, donde se resalta que Colombia tiene hoy capacidad para enfrentar dicho problema; sin embargo, es importante hacer una mejor focalización y articulaci´on de los diferentes servicios sociales para compatibilizar dicho prop´osito con la disponibilidad de recursos fiscales.
1.9.1. Canales de transmisi´on del crecimiento hacia la pobreza, determinantes y trampas de la pobreza Durante la crisis de finales de los a˜nos noventa y comienzos de la presente, la pobreza en Colombia aument´o de 51% a 57.5% (ver figura 1.2), es decir, el número de pobres aument´o en 3.7 millones de personas (N´u˜nez, Ram´ırez y Cuesta [74, 2005]). Esta situaci´on fue m´as cr´ıtica en las ´areas rurales, donde la pobreza aument´o del 70% al 78%. No obstante, gracias a la mejora en el crecimiento econ´omico de los ´ultimos a˜nos la pobreza descendió del 57% al 49.2 %, seg´un cifras de la Misi´on para la Erradicaci´on de la Pobreza, siendo similar, o a´un más baja, que las tasas observadas a comienzos de los años noventa. Sin embargo, este nivel es demasiado alto para Colombia, si se tiene en cuenta el tama˜no de su econom´ıa y el nivel de gasto público con el cual se atienden las diferentes necesidades de la población.
Existen varios canales a trav´es de los cuales el crecimiento económico afecta las tasas de pobreza: en primer lugar, v´ıa el mercado laboral, ya sea solucion de la pobreza con mejoras en el nivel de ingresos o simplemente reduciendo el desempleo, el cual golpea con mayor ´enfasis a los m´as pobres. En segundo lugar, a travé s del mejoramiento de los activos o dotaciones de los hogares. En tercer lugar, al permitir que las familias se involucren en proyectos de mayor rentabilidad y al permitir que ´estas puedan aprovechar toda su potencialidad para generar ingresos. Finalmente, el crecimiento, acompañado con buenas politicas de gasto focalizadas, permite romper los diversos círculos que perpetúan la pobreza.
Con respecto al primer canal, se sabe que el principal s´ıntoma del aumento de la pobreza es el incremento de la tasa de desempleo y la caída en los ingresos laborales de los hogares. Durante la ´ultima crisis se presentaron varios efectos nocivos para la econom´ıa en donde resultaron muy golpeados los hogares m´as pobres. Primero, la tasa de desempleo en Colombia aumentó a niveles superiores del 20 %. Segundo, las mujeres y los hombres vieron reducir su ingreso en 4.6% y en 12.7 %, respectivamente. Tercero, aument´o la tasa de participaci´on en el mercado laboral de los jóvenes y ni˜nos en edad escolar, y esto tuvo como consecuencia una disminuci´on en la din´amica en el n´umero de a˜nos promedio de educaci´on de la poblaci´on; en el per´ıodo 1996–2000 este número aumento en 7.2 %, mientras que en el per´ıodo siguiente 2000–2004
s´olo creci´o en 3% (ver N´u˜nez y Cuesta [73, 2006]). Por lo tanto, el efecto dicamizador que tiene el crecimiento sobre el mercado laboral es importante para disminuir los efectos nocivos que se presentan en el mismo. Asimismo, seg´un diferentes estudios, los determinantes de la pobreza tienen que ver, como se anot´o anteriormente, con la calidad de las políticas de erradicaci´on de la misma,1 donde, si no son bien dise˜nadas, pueden contribuir a reforzar las condiciones de pobreza en que muchos grupos de población han vivido. Por lo tanto, al dise˜nar dichas pol´ıticas, lo importante es primero identificar las ((trampas de pobreza)), para luego establecer las estrategias para su eliminaci´on. Por ejemplo, en el mercado laboral, una de estas trampas es el trabajo infantil, por cuanto la carencia de ingresos induce a los padres a no educar a los hijos y a ponerlos a trabajar desde temprana edad, ya sea en labores del campo o en el sector informal de las ciudades. Ello crea incentivos para aumentar el n´umero de ni˜nos en el hogar, con poca educación, convirti´endolos en una fuente de sustento de los padres.

En cuanto al segundo canal, se sabe que los hogares m´as pobres no pueden salir de su estado por la falta de capital de trabajo y de acceso al cr´edito. Estas familias se ven abocadas a acudir a los sistemas informales, pagando tasas elevadas que absorben una buena porci´on de sus ganancias. En las zonas rurales, las familias pobres tiendan a sobreutilizar la poca tierra que tienen, hasta agotarla, como sucede en muchas zonas de minifundio. En consecuencia, el agotamiento de los recursos los conduce a migrar a otras regiones o a los cinturones de miseria de las ciudades. Por lo tanto, el crecimiento econ´omico es de vital importancia en la medida en que permite incrementar los recursos de los programas focalizados en solucionar estos problemas, y en la medida en que mejora los activos y dotaciones de los hogares.
En cuanto al tercer canal, la ausencia de aseguramiento para enfrentar situaciones de desempleo y otros siniestros familiares, lleva a que los hogares pobres tomen decisiones econ´omicas de ((bajo)) riesgo pero tambi´en con un bajo retorno, perpetu´andolos en su estado de pobreza. Con respecto a este aspecto, hay que ser cuidadosos porque esta situaci´on puede ser reforzada
con pol´ıticas que incentiven a dichos sectores a permanecer en su situacóon.

En cuanto al ´ultimo canal, existen otros c´ırculos de refuerzo de las condiciones de pobreza como con la violencia, la localizaci´on en zonas marginadas del campo y las ciudades, la imposibilidad de formalizarse y el uso irracional de los pocos recursos con que cuentan. El crecimiento econ´omico es un factor 1 Y en general con el dise˜no mismo de la pol´ıtica fiscal.

1.9. CRECIMIENTO, POBREZA Y DISTRIBUCI ´ON DEL INGRESO 21
determinante en la reducci´on o eliminaci´on de dicha situaci´on; sin embargo hay casos de pobreza extrema que deben ser complementados con programas de emergencia, los cuales deben hacer mucho ´enfasis en dos elementos: la acumulaci´on de capital humano y la generaci´on de ingresos productivos. En esta l´ınea existen los programas de atenci´on integral a las familias más pobres, como el que aquí se propone, los cuales se caracterizan por integrar toda la oferta de servicios y subsidios del Estado, por ser temporales, porque permiten una utilizaci´on m´as eficiente de los recursos del Estado y porque se les puede hacer monitoreo m´as f´acilmente. No obstante, persiste el reto de hacer una transici´on de algunos de sus miembros hacia la formalización, pues para ello se requiere del debido acompa˜namiento y mejoramiento del sistema de informaci´on de demanda laboral, y del desarrollo de programas de empleo llevados a cabo conjuntamente con el sector privado, en los que tambiín es posible acumular experiencia y capital humano.

Por ´ultimo, hay que anotar que, si bien el crecimiento econ´omico, complementado con pol´ıticas de buena calidad, es el principal veh´ıculo para la reducci´on de la pobreza, de todas maneras las econom´ıas enfrentan choques externos e internos que vuelven m´as vulnerables a los m´as pobres. Por lo tanto, para atender este tipo de emergencias, el Gobierno debe contar con el diseóo de instrumentos adecuados.

1.9.2. Desigualdad y crecimiento

Las pol´ıticas y el crecimiento econ´omico como factores que contribuyen a la reducci´on y eliminaci´on de la pobreza extrema tambi´en ayudan a disminuirla desigualdad. No obstante, hay que tener en cuenta que, a medida que las econom´ıas crecen, la brecha salarial entre trabajadores calificados y no calificados tiende a incrementarse. Este resultado se convierte en un reto para los gobiernos, que se enfrentan a la necesidad de reducir los niveles de desigualdad, pero tambi´en requieren estimular la generaci´on de conocimiento y el cambio t´ecnico para elevar la tasa de crecimiento econóomico.
La discusi´on sobre la desigualdad es presentada bajo varios enfoques: el primero muestra a la desigualdad como un fen´omeno ((natural)) que surge por el paso de un estado en el cual la sociedad es pobre a uno en el cual logra la prosperidad. En oposici´on al anterior, el segundo enfoque se˜nala que la desigualdad afecta negativamente el crecimiento, con el argumento de que las sociedades m´as igualitarias tienen mejores posibilidades para lograr la prosperidad.
Finalmente, el tercer enfoque tambi´en sostiene que la desigualdad es nociva para crecer y por lo tanto plantea la necesidad de redistribuir el producto de la sociedad equitativamente.

Sin embargo, el problema de la desigualdad no es tan simple como el de clasificar en uno u otro enfoque la discusi´on, por cuanto existen muchos interrogantes no resueltos. Por ejemplo: ¿qu´e es lo relevante a la hora de hablar de igualdad?: ¿la igualdad de ingresos o la igualdad de oportunidades? Si se escoge la segunda opci´on, entonces ¿de qu´e clase de oportunidades se habla?, y por ´ultimo ¿se puede lograr la igualdad de bienestar? En el tema de desigualdad se justifica la intervenci´on del Estado partiendo del principio de igualdad de oportunidades y del efecto negativo que tiene la desigualdad sobre el crecimiento econ´omico. Pues hay factores que definen desde el origen el destino y el bienestar a los seres humanos, entre los cuales se pueden citar el origen econ´omico y social, las posibilidades de educación y de progresos, y, por qu´e no, muchos de los eventos personales como enfermedades, accidentes y otros siniestros, que en gran parte est´an regidos por el mismo origen socioecon´omico de las personas. Factores como ´estos, as´ı como otros que no est´an bajo el control de la sociedad ni de las personas, son los que permiten argumentar que el Estado debe cumplir con una función compensadora, y por lo tanto sus acciones y pol´ıticas deben concentrarse sobre las personas m´as pobres, aún cuando muchos de sus resultados no sean evidentes en el corto plazo.
Las nuevas teor´ıas sobre este tema enuncian que la existencia de mayor equidad en la distribuci´on del ingreso permite que las personas con menores recursos tengan acceso a mayores posibilidades de acumulaci´on de capital humano y físico. Lo anterior redunda en nuevas fuentes de crecimiento de largo plazo a partir de la inversi´on e innovaci´on, a la vez que mejora la estabilidad macroecon´omica, gracias a la diversificaci´on en las fuentes de ingresos de los pa´ıses. Estas nuevas ideas identifican a la desigualdad como un elemento que impide el desarrollo de proyectos de inversi´on, por problemas en el acceso a recursos para los sectores menos favorecidos. Sin embargo, indican que, cuando se solucionan los problemas de acceso al cr´edito, pueden surgir problemas de incumplimiento en los pagos, por cuanto los beneficiarios no cuentan con grandes acervos de capital o colaterales para responder a las obligaciones que contraen. La soluci´on de estos problemas requiere una pol´ıtica estatal enfocada en dos ´ambitos: la redistribuci´on de los ingresos y el acceso a recursos de financiamiento.

En primer lugar el Estado debe promover la acumulación de capital humano, enfoc´andose en la actualizaci´on tecnol´ogica y en la adaptabilidad de la fuerza laboral. En segundo lugar, debe mejorar el acceso al crédito a los sectores menos favorecidos, poniendo especial ´enfasis en la transparencia del mercado de cr´edito, es decir, en el monitoreo de los proyectos de inversi´on y los mecanismos de protecci´on al prestamista. El Estado debe enfocar sus recursos no solamente en la actualización tecnol´ogica y el mejoramiento de la adaptabilidad laboral de la mano de obra, sino tambi´en en crear un ambiente propicio para la creación de nuevos proyectos productivos que absorban la fuerza laboral excedente.
En lo referente al tema educativo, hay que tener en cuenta que, si bien el cambio tecnol´ogico es un elemento generador de desigualdad en los ingresos salariales, este fen´omeno tiende a revertirse en la medida en que se populariza el uso de nuevas tecnolog´ıas y se mejora el acceso a la educaci´on de las familias m´as pobres. Por esta raz´on, los esfuerzos educativos no s´olo deben circunscribirse a capacitar a los nuevos profesionales con las ´ultimas tecnologíıas, sino que tambi´en deben buscar la actualizaci´on de la fuerza laboral existente. Vale la pena anotar que, aunque la industria puede hacer inversiones importantes en el campo educativo, el Estado cuenta con econom´ıas de escala que le permiten producir capital humano con menores costos para la sociedad y con una mayor cobertura poblacional.

Las transferencias para educaci´on y en general para acumulación de capital humano, deben tener una relaci´on directa con las desventajas sociales y culturales. Es decir, que quienes tienen menores oportunidades econ´omicas y sociales deben ser m´as beneficiados que quienes no son tan desaventajados.
El ´enfasis de los recursos públicos debe ser ese y no otro. No obstante, por el bien del crecimiento y el desarrollo econ´omico, debe haber un equilibrio entre los m´eritos, la eficiencia y las pol´ıticas sociales dirigidas a los menos favorecidos. Por ello, el contenido m´ınimo de las acciones del Estado es el de garantizar la igualdad de oportunidades bajo el principio de la igualdad de los ciudadanos ante la Ley y la erradicaci´on de la pobreza extrema vía acumulación de capital humano.
Si bien hay factores que hacen que una econom´ıa en recuperaci´on y de crecimiento sostenido agudice la desigualdad, y si bien el objetivo de cualquier 2 Las decisiones intergeneracionales muestran que el bienestar de una generaci´on tiende a afectar el bienestar de las generaciones futuras. Tal es el caso de la lucha contra la inflaci´on, la inversi´on en educaci´on, el uso de los recursos ambientales, el ahorro para las pensiones y las mismas decisiones de ahorro e inversi´on. Todas estas decisiones se toman en un momento dado y las consecuencias las ver´an las generaciones del mañana.
24 CAP´ITULO 1. ESTADO COMUNITARIO
país debe ser la reducci´on de la pobreza, y por ende mejorar la repartición de los recursos, la meta de una sociedad no debe ser la eliminaci´on total de la desigualdad, pues ´esta se mantendr´a en alguna medida por los factores mencionados anteriormente. As´ı mismo, es importante anotar que la sostenibilidad del crecimiento a largo plazo depender´a en gran parte de las políticas de acumulaci´on de capital humano, siendo este el veh´ıculo m´as efectivo para corregir la desigualdad, mejorar el acceso de oportunidades de todos los individuos y por ende para fortalecer la democracia. Por ello, la necesidad de acelerar el incremento de las coberturas universales en salud y educacóon y las reformas en la educaci´on superior y el desarrollo de la Banca de las Oportunidades, est´a totalmente justificada por la urgencia de consolidar el crecimiento de la econom´ıa y el mejoramiento de los ´ındices de equidad.

1.10. La arquitectura del Plan
En este cap´ıtulo hemos presentado nuestra visi´on general sobre la estrategia de crecimiento y desarrollo. El cap´ıtulo 2, referido a la seguridad democr´atica, se puede entender como una propuesta de desarrollo, tanto social como pol´ıtico. En el cap´ıtulo 3 se incluyen nuestras propuestas de pol´ıtica para generar desarrollo social. En el cap´ıtulo 4 se estudian los requerimientos para lograr un crecimiento elevado y sostenido. El cap´ıtulo 5 re´une las propuestas para el aumento de la eficiencia y transparencia del Estado, y para mejorar algunos aspectos del funcionamiento democr´atico, de modo que se consolide la institucionalizaci´on del Estado Comunitario. En el cap´ıtulo 6 se discuten, con cierta profundidad, algunas dimensiones especiales del desarrollo, que por su importancia merecen un tratamiento especial: (1) equidad
de g´enero, (2) juventud, (3) grupos ´etnicos y relaciones interculturales, (4) agropecuario y rural (5) la dimensi´on regional, (6) la gesti´on ambiental y (7) ciencia, tecnolog´ıa e innovaci´on; (8) cultura y desarrollo; (9) demografía y desarrollo; (10) la econom´ıa solidaria y (11) la pol´ıtica exterior y migratoria.

Finalmente, el cap´ıtulo 7 incluye el Plan de inversi´on, p´ublica y privada, consistente con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-1010, Estado Comunitario:
Desarrollo para Todos. El plan plurianual de inversiones asciende a 222.2 billones de pesos de 2006. De este monto, las inversiones del Presupuesto General de la Naci´on suman 79.6 billones de pesos, los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado ascienden a $16.6 billones, el Sistema General de Participaciones aporta $71.7 billones y el sector privado
1.10. LA ARQUITECTURA DEL PLAN 25
$54.2 billones. Los cuadros presentan en forma detallada las inversiones, por fuente de financiaci´on y por ao, de un lado, de acuerdo con los objetivos y estrategias agrupadas según los cap´ıtulos 2 al 6 de este plan, y de otro lado, clasificadas por sectores.